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Audition du Gouverneur - 19 mars 2008
Devant la Commission des Finances et du Budget
Avant d'en venir au sujet propre de cette audition, l'application du régime des intérêts notionnels par la Banque, je crois utile de vous rappeler brièvement quelles sont les missions que la Banque remplit, quel est son statut particulier ainsi de la façon selon laquelle elle génère et repartit ses revenus.
La Banque nationale de Belgique est la banque centrale de notre pays. De tous temps, les banques centrales ont exercé un rôle crucial en matière de politique monétaire et de stabilité financière. Même après avoir rejoint le Système européen de banques centrales et l'Eurosystème, la Banque continue à jouer un rôle important.
Il convient avant tout de souligner que le Gouverneur de la Banque siège au Conseil des gouverneurs de la BCE, où le principe « une personne, une voix » est de rigueur, et qu'il participe dès lors activement à la définition de la politique monétaire. Les services de la Banque l'assistent dans cette tâche. De plus, l'Eurosystème se caractérise par un degré élevé de décentralisation sur le plan opérationnel : la quasi-totalité de ses missions sont assurées par les banques centrales nationales. Tel est en particulier le cas de la mise en circulation des billets de banque, de la mise en œuvre de la politique monétaire (via notamment la gestion opérationnelle des offres introduites par les banques belges dans les procédures d'appels d'offres de la BCE), de la détention des réserves monétaires constituées par les établissements de crédit et de la gestion des réserves de change (en or et en monnaies étrangères, en ce compris les réserves de change qui ont été transférées à la BCE).
Outre celles qui lui ont été confiées dans le cadre de l'Eurosystème, la Banque Nationale remplit diverses autres missions d'intérêt général. Tout d'abord, elle contribue à la stabilité du système financier (surveillance macroprudentielle, prévention et gestion des crises). Le Gouverneur de la Banque préside le Comité de stabilité financière, qui réunit les membres des comités de direction de la Banque ainsi que de la Commission bancaire, financière et des assurances. Le Comité de stabilité financière est compétent pour toutes les questions d'intérêt commun aux deux institutions, notamment la stabilité du système financier dans son ensemble et la coordination de la gestion des crises.
La Banque gère par ailleurs les principaux systèmes belges de paiements interbancaires et un système de règlement des opérations sur titres. Elle assure également la gestion de la Centrale des bilans, de la Centrale des crédits aux entreprises et de la Centrale des crédits aux particuliers et rassemble et traite une quantité importante de statistiques économiques et financières. La Banque dispose d'une imprimerie de grande qualité, assume la fonction de Caissier de l'État et gère le Fonds des rentes. Qui plus est, elle constitue un centre de connaissances de premier ordre dans les domaines de la recherche et de l'analyse économiques et ses publications font autorité.
Il est indéniable que le rôle essentiel que remplit la Banque dans tous ces domaines contribue à renforcer l'image de Bruxelles et de la Belgique sur les plans financier et économique, ce qui bénéficie également à l'emploi par exemple au niveau des différents opérateurs financiers internationaux établis en Belgique (tels qu'Euroclear).
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Après avoir parcouru sommairement les missions et activités de la Banque, je souhaiterais à présent attirer votre attention sur sa structure juridique. La Banque a été instituée par une loi de 1850 sous la forme d'une société anonyme. Ses actions ont en outre été cotées en bourse. Cependant, il est d'emblée apparu comme une évidence que, eu égard à l'importance des missions qui lui incombaient en tant que banque centrale, elle ne pouvait être considérée comme une société commerciale ordinaire. Le législateur a dès lors doté la Banque d'un cadre légal particulier et de ses propres organes, ne confiant qu'une responsabilité limitée à l'assemblée générale des actionnaires. Les organes de la Banque, à savoir outre le Gouverneur le Comité de direction, le Conseil de régence et le Collège des censeurs, ont une composition propre, définie par la loi, et exercent les compétences spécifiques qui leur ont été confiées par le législateur.
Le Conseil de régence procède à des échanges de vues sur les questions générales relatives à la Banque, à la politique monétaire et à la situation économique nationale et internationale. En plus, il joue un rôle clé en matière de nomination des directeurs, de rémunération et de surveillance. Il est en outre compétent pour l'approbation du montant du dividende et l'approbation des comptes annuels, ce qui vaut décharge pour les membres du Comité de direction. La composition du Conseil de régence, qui exerce certaines des compétences réservées, dans les sociétés de droit commun, tant au conseil d’administration qu'à l’assemblée générale des actionnaires, est conçue de façon à établir une juste représentation des différents intérêts socio-économiques belges.
Alors que, pendant la période qui a succédé à la Seconde Guerre mondiale, bon nombre de banques centrales ont été nationalisées en Europe, le législateur belge a opté pour une solution intermédiaire, dans laquelle l'État belge est devenu propriétaire de la moitié des actions et l'autre moitié est restée aux mains du secteur privé.
Dès lors, la Banque présente une structure différente de celle de la plupart des autres banques centrales des pays voisins. Elle a néanmoins toujours veillé au respect des droits de l'État souverain, qui entretient une relation privilégiée avec sa banque centrale, comme de ses actionnaires, qu'il s'agisse d'actionnaires privés ou de l'État en tant qu'actionnaire majoritaire.
Afin de commenter plus en détail ces aspects, il est utile d'expliquer brièvement la manière dont la Banque génère et répartit ses revenus. Vous noterez que l'État souverain occupe une place prépondérante dans ce contexte et que l'égalité entre actionnaires est toujours respectée.
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L’émission de billets (autrefois en franc belge, aujourd’hui en euro) est l’une des principales missions que remplit la Banque nationale de Belgique. Ce privilège lui a été conféré par l’État. Sur le plan comptable, les billets sont enregistrés comme des dettes au passif du bilan de la Banque. Ces dettes ne sont pas rémunérées. En contrepartie des billets qu'elle a émis, la Banque détient des actifs qui sont pour une grande part apportés par les banques commerciales, en échange des billets qu’elles retirent. Les avoirs et les créances ainsi acquis par la Banque sont inscrits à l’actif de son bilan et sont productifs d’intérêt. À mesure que la Banque émet des billets, elle génère donc des revenus, lesquels sont qualifiés de « seigneuriage ».
Ce seigneuriage revient en fait à la collectivité étant donné qu'il découle directement du privilège d'émission. Dans tous les pays du monde, il existe dès lors des règles de partage du seigneuriage entre l'État, à qui appartient le droit de battre monnaie, et la banque centrale, qui assure l'émission de la monnaie: une partie du seigneuriage est laissée à la banque centrale pour couvrir ses frais de fonctionnement et garantir sa solidité financière. Le reste est attribué à l'État. À la Banque nationale de Belgique, ce mécanisme de répartition est essentiellement défini aux articles 29 et 32 de la loi organique. L’article 29 fixe la règle dite des 3 p.c. Conformément à celle-ci, la Banque nationale de Belgique conserve, pour couvrir ses frais de fonctionnement et la rémunération de son capital, les 3 premiers p.c. du produit des actifs rentables nets qu’elle génère dans le cadre de son activité d'émission. Le surplus revient à l'État. Ainsi, pour l’exercice 2007, un montant de 152,7 millions d’euros a été versé à l’État.
Comme pour toutes les sociétés, un impôt est prélevé sur le résultat. Pour l’exercice 2007, l’impôt dû s’élevait à 103 millions d’euros. Il a été tenu compte de la déduction des intérêts notionnels pour calculer l'impôt des sociétés.
Ensuite, les bénéfices sont répartis, conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi organique de la Banque. En vertu de cet article, l’État souverain se voit attribuer prioritairement un cinquième du bénéfice après attribution d'un premier dividende aux actionnaires et de montants, fixés par la loi, aux réserves et au personnel. Pour l’exercice 2007, la part prioritaire de l’État dans les bénéfices de la Banque s’est élevée à 46 millions d’euros.
Par ailleurs, tous les actionnaires reçoivent un dividende annuel. Le dividende versé aux actionnaires est de 72 euros bruts pour 2007, ce qui représente une recette de 14,4 millions d'euros (à savoir 200 000 actions multipliées par 72 euros) pour l’État actionnaire.
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Vous remarquerez que la Banque nationale de Belgique est une institution particulière qui poursuit des objectifs d’intérêt général et qui tient compte de toutes les parties prenantes. Malheureusement, certains de ses actionnaires minoritaires essaient depuis cinq ans de mettre ces principes en doute. Ils ignorent sa spécificité et soutiennent, à tort, qu’elle ne répartirait pas correctement ses bénéfices.
Plusieurs actions en justice ont même été intentées. La justice a pour l’instant toujours donné raison à la Banque. Dans différents jugements déjà rendus, le tribunal insiste sur le caractère particulier de la Banque du fait de son statut de banque centrale, et sur le fait qu’elle a toujours respecté les règles auxquelles elle est soumise et réparti correctement ses bénéfices.
À titre d’exemple, je me permets de citer un extrait du jugement rendu le 9 mars 2007 par le Tribunal de commerce, dans lequel le juge confirme que la Banque a appliqué correctement la loi lors du transfert à l'État des plus-values réalisées sur or, «[ ]le Tribunal observe qu'il ne peut y avoir de faute, ni a fortiori de responsabilité, à obtempérer à la loi et répondre à son prescrit; qu'en respectant la volonté du législateur, la BNB s'est comportée en organisme bancaire normalement diligent ».
Je pense que ce constat vaut également pour l’application par la Banque des règles relatives à la déduction des intérêts notionnels.
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Il est exact que la Banque nationale de Belgique recourt au régime de la déduction des intérêts notionnels depuis 2006. Pour l'exercice 2007, elle estime l'économie d'impôt ainsi réalisée à 17 millions d'euros.
La Banque nationale tombe en effet sous le champ d'application de la loi du 22 juin 2005 instaurant une déduction fiscale pour capital à risque. Comme vous le savez, la déduction des intérêts notionnels s'applique à toutes les sociétés, à l'exception de celles qui bénéficient déjà d'un régime fiscal exorbitant du droit commun. La Banque nationale ne bénéficie pas d'un tel régime fiscal particulier, mais doit au contraire appliquer le droit commun de l'impôt des sociétés (en ce compris les mesures fiscalement avantageuses, telles que les déductions).
La Banque n'abuse aucunement du régime de la déduction des intérêts notionnels. Il est tout à fait incorrect de présenter les choses comme si toute déduction qui ne correspond pas à un investissement supplémentaire et/ou à une création d'emplois supplémentaires constituerait un abus. L'un des objectifs poursuivis par la loi instaurant une déduction fiscale pour capital à risque vise à atténuer la discrimination existant sur le plan fiscal entre capitaux empruntés et fonds propres, précisément en instaurant une déduction d'intérêts fictifs sur les fonds propres (corrigés).
La Banque n'a donc fait que respecter la loi qui lui est applicable, en calculant la déduction sur ses fonds propres corrigés, exactement comme cela est prévu par la loi. Elle n'a en aucune manière réalisé des opérations artificielles en vue de gonfler ses fonds propres ou de maximiser son avantage fiscal d'une quelconque façon. Elle a simplement appliqué la loi telle que celle-ci a été votée au parlement. La loi ne subordonne pas la déduction pour capital à risque au fait qu'il doit s'agir d'investissements supplémentaires, ni que de nouveaux emplois doivent être créés.
Dans la mesure où sa spécificité en tant que banque centrale ne l'empêche pas de recourir à la déduction des intérêts notionnels, il n'y a pas de motif qui puisse raisonnablement justifier une décision des organes de gestion visant à ne pas faire usage de la déduction des intérêts notionnels. Cela ne serait pas conforme à l'intérêt social et exposerait inévitablement la Banque aux critiques, qui seraient dans ce cas-ci fondées, de ses actionnaires privés.